Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng tiếp xúc cử tri các quận Hai Bà Trưng, Ba Đình, Đống Đa (thành phố Hà Nội) _Ảnh: TTXVN

Vai trò, ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động chính sách đối với phòng, chống tham nhũng chính sách

Tham nhũng là hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ để thụ đắc lợi ích cho cá nhân hoặc nhóm. Trong xây dựng chính sách, pháp luật, hành vi tham nhũng diễn ra một cách tinh vi và để lại những hậu quả lớn do khả năng tác động của chính sách, pháp luật ở phạm vi và mức độ rộng lớn hơn các hành vi tham nhũng đơn lẻ. Đó là hoạt động phức hợp gồm các hành vi kế tiếp nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau, do có nhiều cá nhân và nhóm chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm chuyển hóa quyền lợi thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình thức chính sách, pháp luật (chủ yếu là các văn bản pháp luật).

Như vậy có thể hiểu, tham nhũng chính sách, pháp luật là việc tác động đến các chủ thể, những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình hoặc thông qua các chính sách, pháp luật nhằm mang lại lợi ích cho một nhóm người (một cơ quan, tổ chức, một ngành, nghề, một địa phương...). Cách hiểu này rộng hơn so với khái niệm về tham nhũng khi lược bỏ yếu tố về chủ thể (người có chức vụ, quyền hạn, hiện nay đã mở rộng ra cả khu vực ngoài nhà nước). Điều này có nghĩa bất kỳ cá nhân, tổ chức nào tác động vào việc xây dựng pháp luật để vụ lợi thì đều có thể bị coi là tham nhũng⁽¹⁾.

Khác với hành vi tham nhũng cụ thể, thường là từ sự vi phạm pháp luật hiện hành, dễ nhận diện, “tham nhũng chính sách” là loại hình vi phạm các quy tắc phân phối quyền lợi vĩ mô ở một quốc gia, nhưng bị phát hiện rất khó vì quá trình này diễn ra ở nhiều phân khúc, có sự tham gia của nhiều chủ thể và khó đánh giá, phát hiện. Có hai nhóm lợi ích cơ bản mong muốn tác động vào chính sách, pháp luật⁽²⁾: Một là, các cơ quan quản lý nhà nước được giao chuẩn bị các dự án lập pháp, lập quy thường hướng tới lợi ích của ngành, lĩnh vực mình phụ trách; hai là, các đối tượng chịu tác động của chính sách, mong muốn chính sách, pháp luật khi ban hành tạo ra các lợi thế trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp.

Tham nhũng có thể xảy ra trong các giai đoạn khác nhau của hoạt động xây dựng pháp luật như giai đoạn lựa chọn vấn đề chính sách, soạn thảo văn bản pháp luật và thông qua dự thảo văn bản pháp luật⁽³⁾.

Giai đoạn lựa chọn vấn đề chính sách: Tham nhũng chính sách có thể xuất hiện ngay từ khâu đầu tiên là hoạch định chính sách. Những nhóm có thế mạnh thường tiếp cận nhanh đến cơ quan chức năng, tiến hành vận động theo những phương thức phi truyền thống để được lựa chọn chính sách hoặc dự luật nào đó được đưa vào chương trình xây dựng. Tham nhũng trong xây dựng văn bản pháp luật bắt đầu bằng hành vi vận động của các chủ thể khu vực nhà nước và ngoài khu vực nhà nước để vấn đề của mình, lợi ích của mình được ưu tiên “luật hóa”, nghĩa là làm sao để vấn đề đó phải giải quyết ở tầm chính sách và chính sách đó phải được lựa chọn đưa vào chương trình xây dựng pháp luật.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dựa trên đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự án luật, pháp lệnh; yêu cầu quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên (Điều 32). Luật cũng quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thực hiện các hoạt động nhất định, lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý⁽⁴⁾... Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: Vấn đề cần giải quyết, mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có). Việc xây dựng các văn bản khác dưới luật cũng tương tự như vậy.

Có thể thấy giai đoạn đề xuất chính sách là rất quan trọng và mục đích chủ yếu của giai đoạn này là thuyết phục cơ quan có thẩm quyền chấp nhận đưa vấn đề chính sách đó vào chương trình xây dựng văn bản pháp luật. Để xây dựng chính sách, các cơ quan có thẩm quyền trong xây dựng pháp luật phải đo lường và dự báo được nhu cầu từ thực tiễn của đời sống xã hội để chuyển hóa vào chính sách. Tuy nhiên trên thực tế, việc hoạch định chính sách không phải lúc nào cũng khách quan. Những nhóm lợi ích có thế mạnh thường có cách đưa thông tin và có các “kênh” tác động để làm cho cơ quan chức năng quan tâm hơn đến vấn đề của họ⁽⁵⁾.

Giai đoạn soạn thảo chính sách thành pháp luật: Giai đoạn này, dù nội dung chính sách đã được định hình từ trước đó, nhóm lợi ích vẫn có thể trực tiếp (nếu là cơ quan, tổ chức có trách nhiệm chủ trì soạn thảo) hoặc gián tiếp (các chủ thể khác có liên quan hối lộ người, cơ quan có trách nhiệm soạn thảo) đưa những nội dung hay phương án có lợi cho ngành mình, nhóm mình vào văn bản dự thảo; hoặc “cài cắm” câu chữ có lợi cho cơ quan, tổ chức, nhóm mình vào dự thảo văn bản; cũng có thể nại ra các thủ tục - điều kiện có thể lợi dụng “làm khó” cho các chủ thể chịu tác động, tạo thêm cơ hội để trục lợi. Thủ đoạn tham nhũng trong giai đoạn này có thể là các “nhóm lợi ích” viện lý do cần phải bảo đảm sự chặt chẽ, khả thi, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước; hay nhân danh việc bảo đảm “an ninh quốc gia”, “lợi ích nhân dân”, “sự ổn định” hay “sự đổi mới” hoạt động của ngành, lĩnh vực, “tuân thủ điều ước quốc tế”... để biện minh cho những đề nghị bất chính và che đậy động cơ thực sự của nhóm mình. Sự lũng đoạn, chi phối chính sách sẽ gây ra hậu quả là sự xung đột giữa chính sách và pháp luật, là hiện tượng nhức nhối đến nay vẫn chưa giải quyết được⁽⁶⁾.

Giai đoạn thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Đây là giai đoạn mang tính chất quyết định về chính sách trong dự thảo văn bản pháp luật nên các hành vi tham nhũng diễn ra trong giai đoạn này hướng vào việc “tranh thủ phiếu” của những chủ thể có thẩm quyền quyết định về chính sách hay biểu quyết thông qua dự thảo luật. Với các văn bản luật do Quốc hội ban hành, do Quốc hội là cơ quan có chức năng đại diện và đại biểu Quốc hội là đại diện cho các tầng lớp xã hội khác nhau nên không loại trừ trường hợp các “nhóm lợi ích” vận động thể hiện ở các nội dung tranh luận tại nghị trường, trên các kênh truyền thông hay bỏ phiếu biểu quyết có lợi cho “nhóm lợi ích” đó.

Với các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ hay các cơ quan hành chính ban hành, sự tác động của “nhóm lợi ích” đến nội dung chính sách của văn bản này thường tiến hành trực tiếp, đơn lẻ, ít công khai hơn. Như vậy, trong giai đoạn biểu quyết, quyết định về chính sách, tham nhũng có thể xảy ra khi những đại biểu dân cử hay những người đứng đầu cơ quan hành chính không giữ được sự liêm chính, không ứng xử đúng đắn trong trường hợp xung đột lợi ích và hy sinh lợi ích chung để phục vụ “nhóm lợi ích” khi quyết định hoặc tác động để thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có lợi cho nhóm.

Quy trình xây dựng pháp luật và những khoảng trống cần lưu ý

Tham nhũng xảy ra trong quá trình ban hành các văn bản pháp luật, tác động đến các chủ thể, những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình hoặc thông qua các văn bản này. Những khe hở tạo cho các nhà xây dựng chính sách, pháp luật “đưa chữ, gài từ” vào văn bản luật để làm lợi cho mình. Dưới đây là những khoảng trống cần được nhận diện nhằm khắc phục tình trạng “hình thức hóa” quy trình đánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật:

Thiếu quy định về đánh giá tác động của chính sách đến tình trạng tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng

Quy định hiện hành về đánh giá tác động chính sách chưa đề cập đến yêu cầu đánh giá tác động của chính sách đến tình trạng tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng. Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định:

(i) Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.

(ii) Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội khi đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo dự thảo báo cáo đánh giá tác động; lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo⁽⁷⁾.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ đưa ra 05 tiêu chí đánh giá tác động chính sách: Tác động về kinh tế, tác động về xã hội, tác động về giới (nếu có), tác động của thủ tục hành chính (nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật. Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp: so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp, lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính, tác động về giới (nếu có)⁽⁸⁾.

Tuy nhiên, việc đánh giá tác động chính sách của mỗi tiêu chí này như thế nào? Những nội dung nào mang tính chất bắt buộc? Những nội dung nào có thể không cần thiết đánh giá? Trường hợp nào đánh giá bằng phương pháp định lượng, trường hợp nào đánh giá bằng phương pháp định tính?... lại chưa được hướng dẫn cụ thể dẫn đến việc áp dụng trên thực tế thiếu thống nhất hoặc qua loa, chiếu lệ. Đặc biệt, các quy định hiện hành về đánh giá tác động chính sách chưa đề cập đến một phương diện hết sức quan trọng và đặc thù, đó là đánh giá về khả năng phát sinh “lợi ích nhóm”, cơ hội - điều kiện tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng của chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Quy định hiện hành về đánh giá tác động chính sách có đề cập đến việc đánh giá tác động tích cực, tiêu cực của chính sách, nhưng chưa đánh giá tác động của chính sách đến tình trạng tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng. Thực tế thời gian qua cũng không có bất kỳ chủ thể có thẩm quyền nào đề cập đến đánh giá tác động về tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng trong các đề nghị, đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh. Bên cạnh đó, việc lấy ý kiến góp ý - phản biện, tiếp thu - chỉnh lý dự thảo báo cáo đánh giá tác động chính sách nói chung chưa thực sự được quan tâm từ hai phía cơ quan đề nghị, đề xuất và tổ chức, cá nhân được góp ý, phản biện...

Hiện nay, nhìn chung, khâu đánh giá tác động chính sách trong quá trình đề xuất xây dựng luật còn mang tính hình thức, chưa bảo đảm chất lượng do bất cập về đội ngũ chuyên gia và điều kiện tài chính, kỹ thuật. Điều này gây rủi ro cho chính sách công sau khi ban hành do không kiểm soát được “lợi ích nhóm” tiêu cực trong quá trình đánh giá chính sách. Việc đánh giá tác động đối với từng chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật là một công việc khó khăn, phức tạp đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn và kỹ năng, đồng thời phải bảo đảm sự khách quan, công tâm. Tuy nhiên, nhìn chung hiện nay đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác này chưa đáp ứng được yêu cầu, định mức phân bổ kinh phí để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay còn thấp. Trong khi đó, để xây dựng một báo cáo đánh giá tác động chính sách đầy đủ nội dung theo quy định tại các Điều 5, 6, 7, 8 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì khó có thể đủ kinh phí để thực hiện.

Mặt khác, hiện nay, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc đánh giá tác động chính sách chỉ thực hiện đối với dự thảo luật trước khi cơ quan chủ trì soạn thảo trình Chính phủ, nhưng ở các giai đoạn tiếp theo từ khi Chính phủ trình dự thảo luật sang Quốc hội thì nhiều nội dung chính sách đã có sự thay đổi mà không được đánh giá tác động. Vì vậy, có những trường hợp luật được Quốc hội ban hành với những nội dung chính sách đã khác nhiều so với chính sách trong dự thảo được đánh giá tác động. Như vậy, quy định pháp lý về đánh giá tác động chính sách hiện chưa thực sự chặt chẽ, còn những lỗ hổng mà các nhóm chủ thể khu vực công và tư có khả năng lợi dụng cài cắm lợi ích cục bộ, đơn lẻ của mình trong các giai đoạn xây dựng, ban hành pháp luật.

Thiếu các quy định về kiểm soát tham nhũng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; về nguy cơ phát sinh tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thể chế về xây dựng pháp luật hiện hành thiếu quy định về kiểm soát tham nhũng trong quá trình đề nghị và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; về nguy cơ phát sinh tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Quy trình pháp lý về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thực tiễn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn tồn tại nhiều bất cập, sơ hở, thiếu sót trong hầu hết các công đoạn là cơ sở, điều kiện phát sinh tham nhũng. Chẳng hạn như các công đoạn đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và đề xuất chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; đề xuất và quyết định nội dung chính sách xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; khảo sát, đánh giả và xây dựng các báo cáo nghiên cứu, tổng kết thực tiễn thi hành luật; xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; lấy ý kiến góp ý, phản biện của các đối tượng chịu tác động của văn bản quy phạm pháp luật; thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hoặc hồ sơ dự thảo, dự án văn bản quy phạm pháp luật;... Bên cạnh đó, pháp luật Việt Nam chưa luật hóa việc quản lý hoạt động của các “nhóm lợi ích” và “vận động hành lang”.  Hiện nay, vì “lợi ích nhóm”, các “nhóm lợi ích” đã và đang hoạt động tự phát, không chính thức, nhưng rất phổ biến, mạnh mẽ, thậm chí là quyết liệt đến các công đoạn của quá trình xây dựng pháp luật.

Thực tiễn cho thấy, trong rất nhiều trường hợp, quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tuy không có biểu hiện can thiệp của “lợi ích nhóm”, nhưng văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành đã bộc lộ nhiều bất cập, sơ hở tạo điều kiện phát sinh tham nhũng. Theo đó, các chủ thể khu vực nhà nước và ngoài khu vực nhà nước có thể tranh thủ, lợi dụng cơ hội để trục lợi làm tổn hại đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Việc văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực ẩn chứa trong đó cơ hội, điều kiện phát sinh tham nhũng, ngoài nguyên nhân về nhận thức, trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đến việc xây dựng, ban hành văn bản, còn có một nguyên nhân quan trọng là thiếu quy định pháp lý về kiểm soát - tiền kiểm và hậu kiểm - của các cơ quan chức năng của Chính phủ, Quốc hội hay cơ quan tư pháp về phương diện tham nhũng và phòng, chống tham nhũng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và đối với nội dung chính sách của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định hiện hành, trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có công đoạn bắt buộc là thẩm định - ở cấp Trung ương bao gồm thẩm định đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ⁽⁹⁾, thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình⁽¹⁰⁾ và thẩm định dự thảo nghị định của Chính phủ⁽¹¹⁾, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ⁽¹²⁾. Công đoạn này do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến hành. Riêng thẩm định dự thảo thông tư, pháp luật hiện hành quy định tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ⁽¹³⁾. Hoạt động thẩm định được thực hiện trong hai công đoạn làm luật khác nhau, áp dụng đối với các cấp độ văn bản khác nhau, nhưng các tiêu chí cơ bản lại giống nhau, gồm:

(i) Sự cần thiết ban hành và phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật.

(ii) Sự phù hợp của nội dung đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước.

(iii) Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

(iv) Tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên.

(v) Sự cần thiết, tính hợp lý chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn để bình đẳng giới trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nếu chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới.

(vi) Việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật...

Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành cũng quy định một loại hoạt động mang tính tiền kiểm - đó là hoạt động thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh⁽¹⁴⁾ và thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội⁽¹⁵⁾. Theo đó, Ủy ban Pháp luật chủ trì thẩm tra đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội; Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực do mình phụ trách, gửi văn bản thẩm tra đến Ủy ban Pháp luật và cử đại diện tham dự phiên họp thẩm tra của Ủy ban Pháp luật. Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh; sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản. Việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết cũng thuộc về trách nhiệm của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội⁽¹⁶⁾. Nội dung thẩm tra⁽¹⁷⁾ với các tiêu chí cơ bản tương tự như giai đoạn thẩm định, bao gồm: Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản; nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; việc giao và chuẩn bị văn bản quy định chi tiết (nếu có); sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với chủ trương, đường lối của Đảng; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên; tính khả thi của các quy định dự thảo văn bản, điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực để bảo đảm thi hành văn bản quy phạm pháp luật; việc bảo đảm chính sách dân tộc, lồng ghép vấn đề bình đẳng trong dự thảo văn bản, nếu dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề dân tộc, bình đẳng giới; ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.

Có thể dễ dàng nhận thấy các quy định về thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa đề cập đến hai nhóm vấn đề hết sức quan trọng, phức tạp, nhạy cảm và thực tế, đó là:

(i) Khả năng và hiện thực tham nhũng trong toàn bộ quá trình đề nghị và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

(ii) Nguy cơ tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Mặc dù còn nhiều tiêu chí chưa rõ ràng, khó xác định, nhưng việc thẩm định, thẩm tra tính hợp hiến, đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính, vấn đề bình đẳng giới, tác động kinh tế - xã hội của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và trong dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được đề cao và hoàn thiện. Vấn đề đáng quan tâm là, việc hoàn toàn không đặt các tiêu chí trên trong mối liên hệ với mục tiêu, yêu cầu về phòng, chống tham nhũng trong toàn bộ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và trong bản thân dự thảo, dự án là một khiếm khuyết về tầm nhìn trong xây dựng chính sách, pháp luật hiện nay mà việc khắc phục không chỉ bắt đầu bằng việc bổ sung các quy phạm cụ thể.

Hoàn thiện các quy định về trách nhiệm phòng, chống tham nhũng của các chủ thể trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Việc hoàn thiện các quy định về trách nhiệm phòng, chống tham nhũng của các chủ thể khu vực nhà nước và ngoài khu vực nhà nước trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả thực tiễn nhằm ngăn chặn, hạn chế tối đa các điều kiện, cơ hội phát sinh tham nhũng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và trong dự thảo, dự án văn bản quy phạm pháp luật; thúc đẩy sự tham gia góp ý, phản biện của các chủ thể nhà nước và xã hội trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật... là những đòi hỏi khách quan, tất yếu của công cuộc phòng, chống tham nhũng của Việt Nam hiện nay trong lĩnh vực xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể⁽¹⁸⁾:

Một là, điều chỉnh mục tiêu chính sách cho giai đoạn tiếp theo.

Phòng ngừa là mục tiêu mang tính lâu dài và cần được tiến hành trong mọi giai đoạn với các giải pháp, công cụ phù hợp với nền tảng kinh tế - xã hội, năng lực của nền hành chính... Tuy nhiên, với thực tế một nền công vụ chưa hoàn thiện, để các giải pháp phòng ngừa phát huy tác dụng, tức là hoàn thành việc xây dựng một nền công vụ minh bạch, hiệu quả thì phải mất thời gian khá dài khi các yếu tố nền tảng được hoàn thiện.

Do đó, mục tiêu phòng ngừa sẽ cần một lộ trình “dài hơi” để có thể hoàn thành việc thiết lập một nền công vụ có năng lực “đề kháng” cao với tham nhũng. Trước tình hình tham nhũng tiếp tục diễn biến phức tạp, do chưa coi trọng đúng mức việc phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng để xây dựng các giải pháp, công cụ đủ mạnh; dựa trên những cải thiện tích cực đạt được từ năm 2016 đến nay khi điều chỉnh trọng tâm, đẩy mạnh mục tiêu phát hiện, truy tố, xét xử hành vi tham nhũng đã cho thấy cần phải xác lập mục tiêu trọng tâm vào phát hiện, xử lý tham nhũng cho giai đoạn tiếp theo, nhấn mạnh đến tính cấp bách của việc phát hiện và xử lý tham nhũng, thể hiện cao nhất quyết tâm trừng trị những người có hành vi tham nhũng, không nể nang, né tránh, tạo ra tính răn đe để ngăn ngừa hành vi tham nhũng. Với tình hình tham nhũng phổ biến, nền công vụ chưa hoàn thiện, chống tham nhũng một cách cương quyết, nghiêm minh là cách thức nhanh nhất để góp phần ngăn ngừa tham nhũng. Không có biện pháp tuyên truyền nào có sức mạnh to lớn đối với xã hội và có tác dụng ngăn ngừa tham nhũng bằng việc hành vi tham nhũng được xử lý nghiêm minh. Bên cạnh đó, xác định phòng ngừa tham nhũng là mục tiêu mang tính thường xuyên, lâu dài.

Mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể phải lô-gíc với nhau. Trọng tâm phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng cần được khẳng định rõ ràng ở mục tiêu chung và thao tác hóa thành các mục tiêu cụ thể để làm căn cứ xác lập các giải pháp và công cụ quyết liệt hơn, mạnh mẽ hơn, nhất là trong việc thiết lập ra thiết chế kiểm soát quyền lực đủ mạnh để phát hiện, điều tra, truy tố hành vi tham nhũng. Hơn nữa, mục tiêu cần phải được cụ thể hóa và do một chủ thể ban hành với hiệu lực pháp lý cao hơn so với Chính phủ, có thể là Nghị quyết của Quốc hội để bảo đảm cao hơn trách nhiệm thực hiện của cơ quan nhà nước.

Các mục tiêu liên quan đến phòng ngừa tham nhũng cũng cần xem xét lại cho phù hợp với thực tế để bảo đảm khả năng hoàn thành tối đa khi kết thúc giai đoạn chính sách, tránh việc đề ra những mục tiêu cao hơn so với thực tế nền công vụ, thiếu tính khả thi, ảnh hưởng đến niềm tin của người dân đối với các tuyên bố của cơ quan công quyền. Đơn cử như thay vì đề ra mục tiêu: “Làm triệt tiêu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xây dựng nền công vụ hiệu quả, minh bạch”, có thể đưa ra các mục tiêu thực tế hơn như: “Giảm thiểu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xác lập các nền tảng cần thiết của nền công vụ hiệu quả, minh bạch”. Bởi vì, khi đã đề ra các mục tiêu và có lộ trình triển khai thì mục tiêu không phải là trạng thái lý tưởng, mà là trạng thái khả dĩ nhất có thể thực hiện được trong giai đoạn đó trên cơ sở tính toán các điều kiện cho phép. Việc đánh giá cũng phải dựa trên việc có hoàn thành được hệ thống các mục tiêu đề ra hay không. Về nhận thức, cần chú trọng nhiều hơn đến những vấn đề mang tính vĩ mô như vậy trong việc hoạch định và xây dựng nội dung chính sách vì lâu nay thường tập trung vào những nội dung, quy định cụ thể, nhưng đôi khi thất bại của chính sách lại xuất phát từ chính những mục tiêu chiến lược không phù hợp, khả thi với thực tế vấn đề chính sách.

Hai là, thống nhất mục tiêu, giải pháp và công cụ của chính sách phòng, chống tham nhũng.

Mục tiêu cụ thể về thiết lập hệ thống đo lường, giám sát tham nhũng chưa được thể chế hóa thành các giải pháp, công cụ cụ thể trong hệ thống giải pháp, công cụ mà Chiến lược quốc gia đưa ra. Chính vì vậy, cần bổ sung các giải pháp, công cụ và cụ thể hóa bằng việc ban hành quy định trong một văn bản thể chế cụ thể hoặc ban hành văn bản thể chế riêng. Bên cạnh đó, bổ sung các giải pháp, công cụ mới liên quan đến mục tiêu phát hiện, xử lý tham nhũng và điều chỉnh các giải pháp, công cụ về phát hiện, xử lý tham nhũng để tăng hiệu lực và hiệu quả của chính sách. Không chỉ nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử trong phát hiện, xử lý tham nhũng, mà còn cần bổ sung thiết chế hữu hiệu có thẩm quyền đủ mạnh cho công tác này, khắc phục tình trạng chỉ thiên về phòng ngừa mà bỏ ngỏ khía cạnh chống tham nhũng.

Ba là, bổ sung các giải pháp chính sách.

Bổ sung giải pháp chính sách hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực lẫn nhau trong bộ máy nhà nước để giảm thiểu nguy cơ tham nhũng, đặc biệt là tham nhũng chính sách trong điều kiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về kinh tế thị trường chưa hoàn thiện để cụ thể hóa cơ chế “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” theo quy định tại Điều 2 của Hiến pháp năm 2013 trong tổ chức và hoạt động của bộ máy các cơ quan nhà nước; bổ sung giải pháp chính sách kiểm soát xung đột lợi ích trong quá trình thực thi công vụ của cán bộ, công chức để phòng ngừa tham nhũng.

Bốn là, cụ thể hóa kịp thời một số giải pháp, công cụ chính sách đã được nêu ra nhưng hiện nay chưa được triển khai thực hiện.

Đó là các quy định trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, minh bạch; trong ban hành quyết định hành chính, cải cách chế độ công vụ, chính sách tiền lương; trong thu hồi tài sản tham nhũng, bảo đảm tính độc lập của cơ quan chuyên trách; trong cơ chế miễn nhiệm, bãi nhiệm, cho từ chức, tạm đình chỉ chức vụ của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách... và một số văn bản chưa được hoàn thành đúng thời hạn yêu cầu như: nghiên cứu kết hợp tổ chức, hoạt động thanh tra với tổ chức và hoạt động kiểm tra của Đảng.

Năm là, hoàn thiện hệ thống giám sát, cảnh báo, đánh giá chính sách.

Xây dựng và bổ sung tiêu chí, chỉ số đánh giá quốc gia về tình hình tham nhũng, về chính sách phòng, chống tham nhũng. Tiêu chí đánh giá chính sách phòng, chống tham nhũng phải giúp xác định về sự đồng bộ, thống nhất, phù hợp, khả thi, hiệu lực của các giải pháp, công cụ chính sách và hiệu quả mang lại. Đa dạng hóa hình thức đánh giá thay vì chỉ tập trung vào các báo cáo tổng kết bằng cách tự tiến hành những cuộc điều tra, khảo sát quy mô lớn trên cả hai đối tượng là cán bộ, công chức và người dân, doanh nghiệp để bảo đảm tính chính xác, khách quan trong các báo cáo khảo sát, đánh giá, phát huy vai trò phản biện của xã hội đối với chính sách. Khảo sát, đánh giá cần chú trọng đến việc nắm bắt những vướng mắc, hạn chế, nguyên nhân gây ra các yếu kém, thất bại của chính sách từ những vấn đề mang tính vĩ mô, để có được những điều chỉnh kịp thời cả về tổng thể mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách.

Báo cáo đánh giá cần phân tích kỹ lưỡng hơn những hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế, những kiến nghị cụ thể để khắc phục, trong đó có kiến nghị về điều chỉnh nội dung chính sách, đưa ra cảnh báo kịp thời các cơ quan, địa phương làm chưa tốt trong từng kỳ báo cáo để tránh tình trạng có những hạn chế nêu lại từ năm này qua năm khác mà không được giải quyết. Bổ sung phần giải trình cụ thể về việc thực hiện và giải quyết những kiến nghị, cảnh báo đã được chỉ ra trong báo cáo kỳ trước đó để quán triệt và ràng buộc trách nhiệm cao hơn của các cơ quan trong triển khai. Hằng năm, việc bình xét thi đua, khen thưởng phải đánh giá cả tiêu chí hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng. Công khai kết quả đánh giá, các khuyến nghị, cảnh báo để người dân nắm được và tham gia giám sát, phản hồi. Xây dựng cơ chế để các tổ chức xã hội, người dân, doanh nghiệp có thể giám sát và đưa ra những góp ý trực tiếp mang tính chính thống, có hiệu lực với cơ quan có thẩm quyền để điều chỉnh chính sách. Ngoài ra, các cơ quan nhà nước cũng cần tham khảo những kết quả đánh giá và khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tổ chức ngoài nhà nước đối với chính sách phòng, chống tham nhũng, khuyến khích, tạo điều kiện tối đa cho họ thực hiện các đánh giá, khảo sát để đưa ra các khuyến nghị chính sách cho Việt Nam.

Trên cơ sở các báo cáo chính thức của cơ quan nhà nước, các đánh giá, khuyến nghị của các tổ chức quốc tế, các ý kiến phản hồi của xã hội, hằng năm Chính phủ cần chỉ đạo giao trách nhiệm tổng hợp toàn bộ các hạn chế, vướng mắc trong nội dung chính sách và các kiến nghị, khuyến nghị sửa đổi, bổ sung để giao cho đơn vị có trách nhiệm tiến hành nghiên cứu, kịp thời đưa ra trình Chính phủ phương án điều chỉnh phù hợp để bảo đảm tối đa khả năng hoàn thành mục tiêu của chính sách, thậm chí là điều chỉnh mục tiêu chính sách trong từng giai đoạn cụ thể./.

-----------------------

(1) Xem: Đinh Văn Minh: “Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam”, Cổng thông tin điện tử Bộ Giao thông Vận tải, ngày 9-2-2022, https://mt.gov.vn/vn/tin-tuc/78539/phong--chong-tham-nhung-trong-xay-dung-chinh-sach--phap-luat-o-viet-nam.aspx
(2) Xem: Đinh Văn Minh: “Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam”, Tlđd
(3) Xem: Nguyễn Quốc Văn: Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2021, tr. 122
(4) Xem: Điều 33, 34 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020)
(5) Xem: Nguyễn Quốc Văn: Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam, Sđd, tr. 124
(6) Xem: Phan Xuân Sơn: “Tham nhũng chính sách: Hậu quả lớn, trách nhiệm nhẹ”, Báo điện tử Dân Việt, ngày 12-11-2015, http://danviet.vn/tin-tuc/tham-nhung-chinh-sach-hau-qua-III-lon-trach-nhiem-nhe-639878.html
(7), (8) Xem: Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020)
(9), (11), (12), (13), (14), (15) Xem: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020), Điều 88, Điều 58, Điều 92, Điều 98, Điều 102, Điều 47
(14), (15), (16), (17) Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020), Điều 63, Điều 65, Điều 63, Điều 65
(18) Nguyễn Thị Thu Nga: “Đánh giá chính sách trong Chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng”, Trang thông tin điện tử Bộ Giao thông vận tải, ngày 24-8-2020, https://mt.gov.vn/vn/tin-tuc/68312/danh-gia-chinh-sach-trong-chien-luoc-quoc-gia-ve-phong--chong-tham-nhung.aspx