Ông Ngô Sách Thực, nguyên Phó Chủ tịch UBTƯ MTTQ Việt Nam phát biểu tại Hội nghị góp ý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ngày 21/2/2023

Quy định hiện hành và hạn chế, bất cập

Luật Đất đai năm 2013 quy định nhiều đối tượng sử dụng đất, trong đó có cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng cụ thể: Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo (khoản 4 Điều 5). Như vậy, theo quy định của Luật Đất đai, cơ sở tôn giáo được xác định là một trong những đối tượng được sử dụng đất.

Khoản 1 Điều 159 quy định: “Đất cơ sở tôn giáo gồm đất thuộc chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo, các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động”.

Như vậy, đất được gọi là đất cơ sở tôn giáo với điều kiện là đất đó sẽ (đối với đất giao) hoặc đang được sử dụng vào mục đích xây dựng các thánh đường, chùa chiền… và người sử dụng đất đó phải là tổ chức tôn giáo được Nhà nước công nhận. Nếu tổ chức tôn giáo đó tồn tại, nhưng không được Nhà nước cho phép, thì đất của tổ chức tôn giáo đó cũng không được Nhà nước công nhận là đất cơ sở tôn giáo.

Theo quy định tại điểm g khoản 2 Điều 10 thì đất cơ sở tôn giáo sử dụng thuộc nhóm đất phi nông nghiệp là nhóm đất chủ yếu cho xây dựng các công trình, làm mặt bằng cho xây dựng, không phải là nhóm đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp.

Theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013, nguồn gốc hình thành nên đất cơ sở tôn giáo gồm có: (1) Thông qua việc Nhà nước giao quyền sử dụng đất; (2) Thông qua việc Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất.

Cơ sở tôn giáo được nhận quyền sử dụng đất thông qua việc Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với đất đang được sử dụng ổn định (điểm i khoản 1 Điều 169).

Cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất khi có đủ các điều kiện sau đây: Được Nhà nước cho phép hoạt động; đất không có tranh chấp; không phải là đất nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho sau ngày 1/7/2004 (khoản 4 Điều 102).

Cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất có chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động mà chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất phải tự rà soát, kê khai việc sử dụng đất và báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi có đất kiểm tra thực tế, xác định ranh giới cụ thể của thửa đất và quyết định xử lý theo quy định. Diện tích đất của cơ sở tôn giáo sau khi đã xử lý theo quy định và có đủ điều kiện theo quy định tại Khoản 4 Điều 102 của Luật Đất đai thì cơ sở tôn giáo được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất với thời hạn sử dụng đất ổn định lâu dài. Trường hợp đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất lâm nghiệp, sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, làm cơ sở hoạt động từ thiện (kể cả trường hợp nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho trước ngày 01 tháng 7 năm 2004) thì được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo hình thức và thời hạn sử dụng đất tương ứng với mục đích đó như đối với hộ gia đình, cá nhân (Điều 28 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai).

Cơ sở tôn giáo có quyền chung của người sử dụng đất, gồm: Được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; hưởng các lợi ích do công trình của Nhà nước phục vụ việc bảo vệ, cải tạo đất nông nghiệp; được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp; được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình; được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013; khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai (Điều 181 và Điều 166).

Cơ sở tôn giáo có nghĩa vụ chung đối với người sử dụng đất, cụ thể: Sử dụng đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật; đăng ký quyền sử dụng đất; thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; thực hiện các biện pháp bảo vệ đất; tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan; tuân theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất; giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất hoặc khi hết thời hạn sử dụng đất (Điều 181 và Điều 170).

Hạn chế, bất cập:

1. Việc quy hoạch tổng thể về sử dụng đất tôn giáo chưa có, cho nên mỗi khi tổ chức tôn giáo có nhu cầu xin giao đất để xây dựng cơ sở thờ tự thì chính quyền địa phương rất lúng túng, bị động trong giải quyết. Phân định đất tôn giáo, đất tín ngưỡng, đất có di tích lịch sử - văn hóa được xếp hạng, đất tôn giáo trong danh lam thắng cảnh, khu bảo tồn thiên nhiên, đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh… chưa thật rõ và còn trùng chéo giữa các luật với Luật Đất đai.

Ngoài nhu cầu thờ tự, nhiều cơ sở của tôn giáo có chức năng tham gia giáo dục, dạy nghề, khám chữa bệnh, nhân đạo, từ thiện, nhưng quy định hiện hành còn những bất cập: Cơ sở tôn giáo sử dụng đất không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất (khoản 2 Điều 181).  

2. Nhu cầu về đất trong xã hội luôn tăng trong khi đó đất đai là hữu hạn, phải có hạn mức sử dụng. Nhu cầu về cơ sở tôn giáo, đất tôn giáo lớn, trong khi đó quỹ đất tôn giáo của địa phương không còn hoặc hiện nay chưa có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tôn giáo để bố trí giao đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các cơ sở tôn giáo để xây dựng cơ sở thờ tự. Vì vậy, việc giao đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các cơ sở tôn giáo được thực hiện trên cơ sở thu hồi đất của cá nhân, hộ gia đình do không còn nhu cầu sử dụng có văn bản xin trả lại đất cho Nhà nước để xem xét, giao lại cho các cơ sở tôn giáo.

Trong khi đó pháp luật hiện hành quy định: Cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất mà đất đó là đất nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho sau ngày 1/7/2004 là không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

3. Công tác quản lý về nhà, đất nói chung và tôn giáo nói riêng ở một số địa phương còn nhiều hạn chế, do đó dẫn đến tình trạng xây dựng, sửa chữa cơ sở thờ tự trái pháp luật. Tranh chấp, khiếu kiện về đất đai liên quan đến tôn giáo nhiều nơi chưa được giải quyết kịp thời.

Điểm mới trong Nghị quyết 18-NQ/TW cần thể chế

Cần thể chế Chính sách Cơ sở tôn giáo sử dụng đất vào mục đích khác phải trả tiền thuê đất theo theo Nghị quyết 18-NQ/TW (ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao).  Hiện nay, Điều 54 Luật Đất đai 2013 quy định cơ sở tôn giáo sử dụng đất phi nông nghiệp theo quy định tại khoản 1 Điều 159 Luật Đất đai 2013 thuộc đối tượng được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất. 

Theo Nghị quyết 18-NQ/TW thì trong tương lai, việc giao đất cho cơ sở tôn giáo phải được quy định theo hướng như sau:

(1) Nhà nước thực hiện giao đất có hạn mức không thu tiền sử dụng đất đối với đất sử dụng làm cơ sở thờ tự, trụ sở của các tổ chức tôn giáo. 

(2) Các tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích khác phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước theo quy định của pháp luật. 

(3) Quy định điều kiện giao đất, cho thuê đất, hạn mức sử dụng đối với các tổ chức tôn giáo phù hợp với quỹ đất hiện có của địa phương.

(4) Nghị quyết 18-NQ/TW cũng yêu cầu bổ sung các quy định về đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh. “Quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng“. 

Một số góp ý và kiến nghị

 Thứ nhất, Các điều quy định về qui hoạch, kế hoạch sử dụng đất, phân loại đất trong Luật phải đề cập rõ hơn đất tôn giáo, tín ngưỡng

Đây là nội dung rất quan trọng vì nếu không rõ thì các vướng mắc hiện tại không được giải quyết. 

Điều 65. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia, điểm 2 nội dung quy hoạch và tiết b) xác định chỉ tiêu sử dụng đất và phân bổ đến vùng... chỉ xác định có “đất có di tích lịch sử - văn hóa cấp quốc gia“, không ghi đất tôn giáo, tín ngưỡng. Điểm 2, tiết b) Điều 65 Qui hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh có xác định tiêu chí các loại đất... trong đó “đất tôn giáo“; điểm 2, tiết b) Điều 65 Qui hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện có xác định tiêu chí các loại đất theo nhu cầu sử dụng đất có ghi...“ đất cơ sở tín ngưỡng“. Trong khi đó căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh phải căn cứ vào qui hoạch quốc qia, của cấp huyện phải căn cứ vào qui hoạch của tỉnh, yêu cầu của kế hoạch sử dụng đất cấp huyện phải đến tận thửa đất. Đành rằng phân cấp cho cấp tỉnh thẩm quyền giao đất cho tổ chức tôn giáo, nhưng nếu cấp Quốc gia và cấp huyện không ghi rõ sẽ không thực hiện được, vì liên thông, thống nhất, căn cứ của quy hoạch, kế hoạch cấp dưới phải phù hợp với cấp trên và tổng thể quốc gia. Đề nghị bổ sung vào các điểm của 3 Điều 63, 64, 65 trên ghi rõ “đất tôn giáo, tín ngưỡng“.

Thứ hai, làm rõ thu hồi đất để xây dựng cơ sở tôn giáo

Điều 78. Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được nhiều ý kiến quan tâm là quy định rõ thế nào là vì lợi ích quốc gia, công cộng, phải cụ thể hơn luật hiện hành để tránh lợi dụng nội dung này, thu hồi đất tràn lan, xong lại sử dụng vào mục đích thương mại.

Điểm d Điều 78: Dự án xây dựng cơ sở tôn giáo. Quy định như vậy đã đáp ứng đáp ứng được yêu cầu đổi mới chính sách đất đai chưa? Vậy, có phải tất cả các công trình tôn giáo đều thuộc phạm vi lợi ích quốc gia công cộng không? Nghị quyết 18-NQ/TW cũng yêu cầu: “Quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng“. 

Chưa phù hợp với tiết g điểm 2 Điều 10: g) Đất sử dụng cho hoạt động tôn giáo, tín ngưỡng (sau đây gọi là đất tôn giáo, đất tín ngưỡng); tiết e điểm 2, Điều 10: e) Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất công trình giao thông (gồm cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, đường sắt, đường bộ và công trình giao thông khác); công trình thủy lợi; đất công trình phòng, chống thiên tai; đất có di tích lịch sử - văn hóa, di sản thiên nhiên, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá, đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác.

Nếu đưa tất cả đất đai tôn giáo vào đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, giao đất không thu tiền sử dụng đất thì đất sử dụng vào mục đích khác giao cho tổ chức tôn giáo không có đầy đủ 8 quyền sử dụng đất, rất khó huy động nguồn lực xã hội tham gia vào giáo dục, dạy nghề, khám chữa bệnh... Điều 78 chỉ nên qui định công trình đất sử dụng làm cơ sở thờ tự, trụ sở, tu viện, cơ sở đào tạo của các tổ chức tôn giáo. Các tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích khác tới đây phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước theo quy định của pháp luật. Vậy tiết d điểm 2 cần ghi đầy đủ là: d) Dự án xây dựng cơ sở thờ tự, trụ sở, tu viện, cơ sở đào tạo của tổ chức tôn giáo.

Điều 138. Công nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức, tổ chức tôn giáo đang sử dụng đất, điểm 4, tổ chức tôn giáo đang sử dụng đất được công nhận quyền sử dụng đất khi có đủ các điều kiện sau đây: a) Được nhà nước cho phép hoạt động; b) Đất không có tranh chấp; c) Không phải là đất chuyển nhượng, nhận tặng cho sau ngày 01/7/2004. Mục c của điểm này cần phải sửa lại cho phù hợp với qui định khác của pháp luật và thực tế chính quyền nhiều nơi đã làm, đó là xem xét cụ thể trường hợp hiến, tặng đất và mục đích sử dụng đất của tổ chức tôn giáo nếu phù hợp với qui hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì được xem xét giải quyết.

Thứ ba, cụ thể hóa tiêu chí giao đất tôn gáo, tín ngưỡng không thu tiền và khung hạn mức giao đất

 Luật phải chỉ rõ các loại hình tôn giáo được thuê đất để phù hợp với chính sách: “tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích khác phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước theo quy định của pháp luật để tiết kiệm đất, sử dụng đất có hiệu quả“, tránh lợi dụng chính sách để “ôm“ đất, “đầu cơ“ đất, lãng phí không sử dụng đất. Tuy nhiên, mục đích hoạt động xã hội của các tôn giáo đều nhằm phục vụ các đối tượng yếu thế trong xã hội, không có mục đích kinh doanh, phi lợi nhuận nên phải có chế độ miễn, giảm tiền thuê đất.

Điều 203 Đất tôn giáo và Điều 204 Đất tín ngưỡng chưa qui định rõ thuộc diện nào, sử dụng vào mục đích gì để giao đất không thu tiền và thuê đất. Ví dụ “ cơ sở đào tạo“,“ tu viện“  thuộc thuê đất hay giao đất? Đưa vào điều luật như Nghị quyết: ‘‘Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ nhu cầu thực tế về hoạt động tôn giáo và khả năng quỹ đất của địa phương để quyết định diện tích đất giao cho tổ chức tôn giáo”. Trong thực tế rất khó thực hiện thống nhất, mỗi nơi sẽ làm một kiểu, vẫn có so bì. Phải có khung hạn mức, trên cơ sở đó các địa phương căn cứ cụ thể hóa thực hiện.

Thứ tư, xác định đất tôn giáo, tín ngưỡng trong đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh

Nghị quyết 18-NQ/TW cũng yêu cầu bổ sung các quy định về đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh.

Nghiên cứu Điều 202. Đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, di sản thiên nhiên chưa thể chế rõ đất tôn giáo, tín ngưỡng trong đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh. Trong dự án xác định rõ phần đất tôn giáo, tín ngưỡng theo khái niệm ở Điều 203 và 204 ( chỉ nên xác định nơi cơ sở thờ tự) để xác định trách nhiệm quản lý, sử dụng, tránh hiểu nhầm dự án hàng ngàn ha là của tôn giáo.

  Điểm 1 Điều 202. Đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, di sản thiên nhiên:  Đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, di sản thiên nhiên đã được xếp hạng hoặc được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định bảo vệ thì phải được quản lý nghiêm ngặt. Rất đồng tình với các quy định này, thắng cảnh, di sản thiên nhiên ban tặng cho con người là tài sản vô giá mà chúng ta phải trân trọng, giữ gìn nghiêm ngặt. Việc sử dụng đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, di sản thiên nhiên vào mục đích khác thì phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và phải có văn bản chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định xếp hạng đối với di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, di sản thiên nhiên đó. Tuy nhiên khoản b, c điều này nếu chỉ quy định Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi có di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh, di sản thiên nhiên chịu trách nhiệm trong việc quản lý diện tích đất này, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời đất có di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh, di sản thiên nhiên bị lấn, bị chiếm, sử dụng không đúng mục đích, sử dụng trái pháp luật thì chưa phù hợp.

Thứ năm, rà soát sửa đổi đồng bộ một số luật có liên quan

Việc quy hoạch, xây dựng công trình tôn giáo, tín ngưỡng được điều chỉnh tại một số luật: Luật tín ngưỡng, tôn giáo; Luật Di sản văn hóa; Luật Đất đai; Luật Du lịch và Luật Xây dựng.Với công trình tín ngưỡng, tôn giáo là công trình di tích lịch sử văn hóa, việc quản lý quy hoạch bảo tồn, tôn tạo, phát huy giá trị di tích làm cơ sở thực hiện đầu tư xây dựng được thực hiện theo quy định tại Luật Di sản văn hóa và Nghị định số 166/2018/NĐ-CP quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, dự án bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh. Đối với công trình tín ngưỡng, tôn giáo xây mới thuộc các khu du lịch, việc quản lý quy hoạch, đầu tư xây dựng được thực hiện theo quy định tại Luật Du lịch; Luật Đất đai; Luật tín ngưỡng, tôn giáo và Luật Xây dựng.

Cần hoàn thiện chính sách, pháp luật liên quan đến tôn giáo, công khai các tiêu chí và thủ tục hành chính, bổ sung, sửa đổi các nội dung có liên quan đến xã hội hóa trong các luật chuyên ngành về giáo dục, dạy nghề, khám chữa bệnh, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu... tạo hành lang pháp lý thống nhất, đồng bộ, thuận lợi, giảm chi phí tuân thủ pháp luật, phát huy nguồn lực của tôn giáo vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.

Ngô Sách Thực
Nguyên Phó Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam