Giám sát đầu tư của cộng đồng là hoạt động tự nguyện của dân cư sinh sống trên địa bàn xã, phường, thị trấn nhằm theo dõi, kiểm tra việc chấp hành các quy định về quản lý đầu tư của cơ quan, đơn vị liên quan trong quá trình đầu tư; phát hiện, kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các vi phạm về đầu tư (trừ các chương trình, dự án bí mật quốc gia theo quy định của pháp luật).

Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng (GSĐTCCĐ) do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã thành lập và hướng dẫn hoạt động. Hiện tại, hoạt động của Ban GSĐTCCĐ được thực hiện theo quy định tại Luật Đầu tư công1 và Chương VII, Nghị định số 84/2015/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tư.

Theo báo cáo của các tỉnh, thành phố, 9 tháng đầu năm 2018, trên cả nước có 13.055 Ban GSĐTCCĐ trên tổng số 11.159 xã, phường, thị trấn với tổng số thành viên Ban GSĐTCCĐ là 93.161 người. Tổng số cuộc GSĐTCCĐ được thực hiện trong 9 tháng đầu năm 2018 là 33.124 cuộc; số việc kiến nghị, xử lý là 4.847 vụ việc, số việc được cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư, nhà thầu, chủ đầu tư xử lý, giải quyết là 3.929 vụ.

Các Ban GSĐTCCĐ chủ yếu giám sát, phát hiện những thiếu sót, sai phạm trong quá trình đầu tư, thi công công trình; vi phạm về tiến độ, kế hoạch đầu tư; vi phạm quy trình, kỹ thuật, chủng loại vật liệu xây dựng; gây thất thoát tài sản, vốn; vi phạm về xử lý chất thải và vệ sinh môi trường, kịp thời phản ánh với đơn vị chịu trách nhiệm thi công để khắc phục.

Tuy nhiên, hoạt động của Ban GSĐTCCĐ tại một số địa phương còn gặp không ít khó khăn, vướng mắc, như: một số cấp uỷ đảng, chính quyền vẫn chưa nhận thức đầy đủ ý nghĩa, mục đích hoạt động của Ban GSĐTCCĐ, nên chưa thường xuyên quan tâm, tạo điều kiệu cho Ban hoạt động; quy trình, thủ tục bầu thành viên còn rườm rà; trình độ, năng lực của thành viên các Ban GSĐTCCĐ còn hạn chế, trong khi giám sát các công trình xây dựng là một lĩnh vực phức tạp, khó khăn, đòi hỏi người giám sát phải có chuyên môn, kinh nghiệm; kinh phí hỗ trợ hoạt động chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế; chủ đầu tư của các chương trình, dự án thiếu hợp tác; những kiến nghị sau giám sát không được xử lý kịp thời…

Những hạn chế, yếu kém đó xuất phát từ nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân chủ yếu là do một số quy định có liên quan của Luật Đầu tư công, Nghị định 84/2015/NĐ-CP về hoạt động của Ban GSĐTCCĐ còn nhiều bất cập.

Về tổ chức của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng

Về việc bầu thành viên

Điều 83 Luật Đầu tư công quy định: “Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng được thành lập theo từng chương trình, dự án”.

Liên quan đến quy định này, tại Điều 13 của Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn quy định việc bầu, bãi nhiệm thành viên của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng là một trong những nội dung nhân dân bàn và biểu quyết. Đồng thời, Điều 15 của Pháp lệnh số 34 cũng quy định rõ: Đối với nội dung bầu thành viên Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, nếu có trên 50% tổng số cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình tán thành thì có giá trị thi hành sau khi được Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã công nhận.

Tuy nhiên, theo báo cáo của 63 tỉnh, thành phố, hiện nay, hầu hết trong số 13.055 Ban GSĐTCCĐ của các tỉnh, thành vẫn được tổ chức theo mô hình Ban GSĐTCCĐ chung của xã, phường, thị trấn hoặc do Ban Thanh tra nhân dân (Ban TTND) đảm nhiệm. Trong đó, có 6.357 Ban GSĐTCCĐ do Ban TTND kiêm nhiệm, chiếm tỷ lệ 48,6%. Một số địa phương khi có chương trình, dự án thực hiện ở địa bàn khu dân cư nào thì bầu bổ sung 1 thành viên ở khu dân cư đó hoặc Mặt trận Tổ quốc chủ trì tổ chức để các đoàn thể chính trị - xã hội tại khu dân cư đó, hiệp thương cử đại diện tham gia Ban GSĐTCCĐ. Như vậy, việc tổ chức Ban GSĐTCCĐ hiện nay trên cả nước vẫn chưa thực hiện theo quy định tại Điều 83 của Luật Đầu tư công và Nghị định số 84 của Chính phủ mà vẫn thực hiện theo quy định trước đó tại Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/4/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-BKHĐT-UBTWMTTQVN-BTC ngày 4/12/2006 giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Bộ Tài chính hướng dẫn Quyết định số 80 của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng.

Qua khảo sát và báo cáo của các tỉnh, thành phố, nguyên nhân của việc hầu hết các địa phương đều không thực hiện được việc bầu thành viên Ban GSĐTCCĐ theo đúng quy định tại Điều 83 của Luật Đầu tư công và Nghị định số 84/2015/NĐ-CP là do điều kiện thực tế hiện nay ở các khu dân cư, việc tổ chức họp dân để bầu thành viên Ban GSĐTCCĐ là rất khó, nhất là đối với những khu dân cư có dân số đông hoặc địa bàn quá rộng thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam không thể triệu tập đủ trên 50% cử tri, hoặc cử tri đại diện hộ gia đình, mà nếu có triệu tập được thì cũng không có điều kiện cơ sở, vật chất để tổ chức họp bầu (hội trường, nhà văn hóa…). Nhiều xã hiện nay cùng lúc triển khai nhiều công trình thì việc tổ chức bầu thành viên Ban GSĐTCCĐ cho từng chương trình, dự án lại càng khó khăn hơn, chưa kể một số địa phương do vấn đề di dân, rất khó tìm được người đủ tiêu chuẩn để xem xét, bầu vào các Ban GSĐTCCĐ.

Về nhiệm kỳ của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng

Như trên đã đề cập, hầu hết các Ban GSĐTCCĐ hiện nay được tổ chức theo mô hình Ban GSĐTCCĐ chung của xã, phường, thị trấn hoặc do Ban TTND đảm nhiệm. Có những tỉnh hiện nay 100% Ban GSĐTCCĐ do Ban TTND đảm nhiệm với nhiệm kỳ là 2 năm (thực hiện theo quy định tại Nghị định số 159/2016/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành một số điều của Luật Thanh tra về tổ chức và hoạt động của Ban TTND).

Qua khảo sát và báo cáo của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các tỉnh, thành phố, có 57/63 Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các tỉnh, thành phố, chiếm tỷ lệ 90% Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các tỉnh, thành phố được hỏi đều có kiến nghị Ban GSĐTCCĐ nên tổ chức theo nhiệm kỳ và nhiệm kỳ có thể là 2 năm (theo nhiệm kỳ của Ban TTND) hoặc 5 năm (theo nhiệm kỳ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã). Lý do mà hầu hết Mặt trận Tổ quốc các tỉnh, thành phố đưa ra là do những khó khăn nếu bầu Ban GSĐTCCĐ theo từng chương trình, dự án (như đã nêu trên). Ngoài ra, việc thành lập Ban GSĐTCCĐ theo nhiệm kỳ sẽ giúp ổn định tổ chức và nhân sự, qua đó góp phần giúp các thành viên Ban GSĐTCCĐ được bồi dưỡng, tập huấn, tích lũy được kinh nghiệm, kỹ năng giám sát, tránh xáo trộn về tổ chức, con người.

Về kinh phí và các biện pháp bảo đảm cho hoạt động của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng

Về kinh phí

Theo quy định tại Điều 54 của Nghị định số 84/2015/NĐ-CP “Chi phí hỗ trợ giám sát đầu tư của cộng đồng trên địa bàn cấp xã được cân đối trong dự toán chi của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và do ngân sách cấp xã đảm bảo. Mức kinh phí hỗ trợ giám sát đầu tư của cộng đồng trên địa bàn xã bố trí phù hợp với kế hoạch hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng do Hội đồng nhân dân xã quyết định và đảm bảo mức kinh phí tối thiểu 5 triệu đồng/năm”.

Tuy nhiên, qua khảo sát và báo cáo của các tỉnh, thành phố, hiện tại số Ban GSĐCCĐ được cấp kinh phí hỗ trợ hoạt động chỉ có 8.846/13.055 ban, chiếm tỉ lệ 67,7%. Trong 67,7% số Ban được cấp kinh phí thì hầu hết lại không được cấp đủ mức 5 triệu như quy định tại Điều 54 của Nghị định số 84/2015/NĐ-CP, đa phần là chỉ từ 2-3 triệu/năm, thậm chí chưa đến 2 triệu đồng/năm, tùy theo điều kiện ngân sách của xã, phường, thị trấn và sự quan tâm của cấp ủy, chính quyền.

Nguyên nhân của tình trạng trên là do Nghị định số 84/2015/NĐ-CP chỉ quy định chung là khoản hỗ trợ này “do ngân sách cấp xã đảm bảo” mà không quy định cụ thể đối với những xã, phường, thị trấn không cân đối được ngân sách thì khoản hỗ trợ này trích từ đâu. Do vậy, ở các địa phương, nếu hội đồng nhân dân tỉnh không xem xét, phê duyệt mục kinh phí này và cấp cho cấp xã, thì hầu hết các xã, phường, thị trấn khó khăn đều không thể cân đối được ngân sách.

Đồng thời, Nghị định số 84/2015/NĐ-CP quy định không rõ mức chi hỗ trợ là 5 triệu đồng/1 năm/1 ban hay 5 triệu đồng/1 năm cho nhiều Ban GSĐTCCĐ của xã. Trên thực tế, có những xã có nhiều công trình, có xã chỉ có 1 công trình/1 năm, thậm chí là không có công trình nào được xây dựng trên địa bàn, vì vậy quy định đã gây khó khăn cho việc hỗ trợ kinh phí cho các Ban GSĐTCCĐ.

Vì vậy, hầu hết các tỉnh đều đề xuất sửa đổi Điều 54 của Nghị định số 84/2015/NĐ-CP theo hướng nâng mức kinh phí hỗ trợ so với hiện nay và mức chi hỗ trợ này phải gắn với hoạt động GSĐTCCĐ theo thực tế tại từng chương trình, dự án. Đồng thời, kiến nghị Bộ Tài chính ban hành Thông tư quy định về kinh phí hoạt động của Ban GSĐTCCĐ (tương tự như Thông tư số 63/2017/TT-BTC ngày 19/6/2017 quy định về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm hoạt động của Ban TTND) để thuận lợi hơn cho việc thực hiện tại cơ sở.

Về sự phối hợp giữa ngành Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư liên quan đến hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng

Theo quy định của Điều 49, Nghị định 84/2015/NĐ-CP thì: Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn cụ thể về điều kiện, trình tự thủ tục và xử lý bồi thường (nếu có) khi đình chỉ hoặc dừng thực hiện dự án đầu tư để áp dụng thống nhất trong phạm vi cả nước. Đồng thời, tại Điều 69 cũng quy định rõ: “Bộ Kế hoạch và Đầu tư báo cáo Thủ tướng Chính phủ:

a) Báo cáo về công tác giám sát, đánh giá đầu tư 6 tháng trước ngày 31/8 của năm báo cáo.

b) Báo cáo về công tác giám sát, đánh giá đầu tư năm trước ngày 31/3 năm sau”.

Tuy nhiên, qua theo dõi, Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nhận thấy, trong thời gian qua các Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính chưa có sự phối hợp chặt chẽ với hệ thống Mặt trận Tổ quốc để hoạt động này đạt hiệu quả. Nhất là, công tác tập huấn, nâng cao nhận thức của chủ chương trình, chủ đầu tư và Ban Quản lý chương trình, dự án trong việc cung cấp thông tin, tài liệu đến Ban GSĐTCCĐ, tạo điều kiện thuận lợi cho Ban GSĐTCCĐ hoạt động hay tiếp thu ý kiến giám sát của Ban GSĐTCCĐ…

Một số đề xuất, kiến nghị

Một là, cần sửa đổi Điều 83 của Luật Đầu tư công theo hướng thành lập Ban GSĐTCCĐ theo nhiệm kỳ và bầu thêm đại biểu khu dân cư khi có chương trình, dự án được thực hiện trên địa bàn khu dân cư. Những nơi nào Ban TTND có thể đảm nhiệm được nhiệm vụ giám sát ĐTCCĐ thì có thể cho phép Ban TTND đảm nhiệm. Nhiệm kỳ của Ban GSĐTCCĐ là 5 năm, theo nhiệm kỳ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã.

Đồng thời, Luật Đầu tư công nên bổ sung quy định rõ đối tượng được giám sát của Ban GSĐTCCĐ là chủ đầu tư, ban quản lý dự án và các nhà thầu (như: nhà thầu tư vấn, giám sát thi công, xây lắp, cung cấp thiết bị, vật tư, nguyên vật liệu cho dự án…) để các Ban GSĐTCCĐ biết rõ đối tượng, nội dung giám sát.

Hai là, cần sửa đổi những quy định tại Chương VII-Giám sát đầu tư của cộng đồng của Nghị định số 84/2015/NĐ-CP theo hướng bổ sung quy định toàn diện và chi tiết về tổ chức và hoạt động của Ban GSĐTCCĐ để thay thế cho Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/4/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-BKHĐT-UBTWMTTQVN-BTC ngày 4/12/2006 giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Bộ Tài chính hướng dẫn Quyết định số 80 của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng. Trong đó, đề nghị sửa đổi những quy định về tổ chức và hoạt động của Ban GSĐTCCĐ theo hướng:

+ Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã chủ trì thành lập Ban GSĐTCCĐ của xã theo nhiệm kỳ 5 năm. Thành phần của Ban ít nhất là 5 người, gồm đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, Thanh tra nhân dân và đại diện các khu dân cư trên địa bàn. Khi có chương trình, dự án trên địa bàn khu dân cư, có thể bổ sung thành viên tại khu dân cư có chương trình, dự án.

+ Kinh phí hoạt động của Ban GSĐTCCĐ do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp cân đối và bảo đảm cho ngân sách cấp xã để Ủy ban nhân đân cấp xã cấp hỗ trợ cho Ban GSĐTCCĐ. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm ban hành Thông tư hướng dẫn về kinh phí hoạt động của Ban GSĐTCCĐ ở xã, phường, thị trấn.

Ba là, Chính phủ cần chỉ đạo các bộ, ngành có liên quan khẩn trương nghiên cứu xây dựng dự án Luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở (thay thế cho Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007) để bảo đảm sự đồng bộ pháp luật về giám sát đầu tư của cộng đồng.

Bốn là, Bộ Tài chính cần nghiên cứu, ban hành Thông tư quy định rõ về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí hỗ trợ hoạt động của Ban GSĐTCCĐ (tương tự như Thông tư số 63/2017/TT-BTC về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm hoạt động của Ban TTND).

Đặng Thị Kim Ngân

ThS, Ban Dân chủ - Pháp luật, UBTƯ MTTQ Việt Nam