Các đại biểu dự Hội nghị tổng kết việc phối hợp công tác giữa Chính phủ và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2016, định hướng nhiệm vụ trọng tâm năm 2017.

Giới học thuật quốc tế có sự thống nhất cao khi thừa nhận “Developmental state” là thuật ngữ đầu tiên nêu ra bởi Chalmers Johnson trong cuốn “MITI và sự thần kỳ Nhật Bản: Chính sách tăng trưởng công nghiệp giai đoạn 1925-1975” (MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy 1925-1975”), xuất bản năm 1982(1). Khi xem xét sự phát triển kinh tế của Nhật Bản từ năm 1925 đến năm 1975 và đặc biệt khi so sánh với nền kinh tế Mỹ và Anh, Johnson đã chỉ ra vai trò rất khác biệt của Chính phủ Nhật Bản trong việc đảm bảo một tốc độ tăng trưởng cao từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Johnson đã gọi nhà nước Nhật Bản là nhà nước kiến tạo phát triển, nhà nước đóng vai trò tích cực trong việc định hướng, xây dựng kế hoạch và điều hành nền kinh tế, dẫn dắt hiện đại hóa nền công nghiệp quốc gia, phục vụ cho sự phát triển. Đặc điểm này để phân biệt với “nhà nước chỉ huy” như của Liên Xô và các nước XHCN, nhấn mạnh việc kế hoạch tập trung và sự can thiệp toàn diện của nhà nước và “nhà nước điều chỉnh”, nhấn mạnh cạnh tranh thị trường và sự điều chỉnh như các nước Anh, Mỹ và nhiều nước TBCN khác. Theo ông, nhà nước điều chỉnh (Regulatory State) là nhà nước quản lý nền kinh tế chủ yếu thông qua các cơ quan nhà nước được trao quyền lực để thực thi các chuẩn mực của nền kinh tế nhằm bảo vệ công chúng trước các hạn chế, tiêu cực của thị trường, như tình trạng độc quyền, cạnh tranh không lành mạnh và các hình thức lạm dụng quyền lực thị trường khác, cũng như bằng cách cung cấp các dịch vụ công cộng (như an ninh quốc gia, giáo dục, y tế công cộng) mà thị trường không thể làm được. Còn Nhà nước kiến tạo phát triển (NNKTPT) lại can thiệp trực tiếp và sâu hơn vào nền kinh tế thông qua các biện pháp nhằm thúc đẩy sự phát triển của các ngành công nghiệp mới, giảm sự xáo trộn do sự thay đổi đầu tư và lợi ích các nền công nghiệp sang các nền công nghiệp mới. Vai trò can thiệp của nhà nước bao gồm cả định hướng mục tiêu phát triển như công nghiệp hóa, định hướng xuất khẩu và kết nối với các cơ quan nhà nước lẫn các doanh nghiệp tư nhân để đạt được các mục tiêu đó, chính vì thế đây được coi như là phiên bản mạnh của mô hình nhà nước kiến tạo phát triển(2).

Như vậy, Nhà nước kiến tạo phát triển có thể được định nghĩa là nhà nước với vai trò chủ động và tích cực xây dựng và phát triển kinh tế. Nhà nước ưu tiên cho phát triển kinh tế, tăng năng suất và khả năng cạnh tranh về công nghệ và về mặt quản trị, nó được dẫn dắt bởi nhóm chức nghiệp ưu tú có năng lực quản lý lãnh đạo thông qua việc hoạch định các chính sách công nghiệp và nhóm này được hệ thống chính trị hỗ trợ bằng việc tạo ra một khoảng tự do cần thiết để sáng tạo. Thuật ngữ “nhà nước kiến tạo phát triển” dùng để chỉ một mô hình phát triển nằm giữa hệ thống kinh tế tư bản thị trường tự do và hệ thống kế hoạch tập trung. Mô hình phát triển này, được gọi là “hệ thống tư bản kế hoạch có chừng mực” với đặc trưng là “sự kết hợp sở hữu tư nhân với sự chỉ đạo của nhà nước”(3).

Những đặc trưng của nhà nước kiến tạo phát triển

NNKTPT là một mô hình có nguồn gốc từ Đông Á, sự thành công của nhà nước được xác lập ở một số quốc gia Đông Á (như Nhật Bản, Hàn Quốc). Mô hình NNKTPT của Chalmers Johnson dựa trên các thiết chế có nhiều điểm tương đồng giữa các nền kinh tế ở Đông Á có sự tăng trưởng cao với những đặc trưng sau đây:

- Có các quy tắc quản trị ổn định và vững chắc do giới tinh hoa chính trị, tạo ra vị thế tương đối độc lập trước các sức ép chính trị từ xã hội mà có thể gây tổn hại tới việc thực hiện các chính sách kinh tế.

- Có sự hợp tác chặt chẽ giữa khu vực công và tư (nhà nước và doanh nghiệp). Sự hợp tác đó được bảo đảm và giám sát bởi một cơ quan chuyên trách (Bộ Công nghiệp và Thương mại Nhật Bản - MITI).

- Có sự đầu tư mạnh vào giáo dục, y tế và thực hiện các chính sách nhằm bảo đảm công bằng xã hội.

- Có một chính phủ mạnh, thậm chí chuyên chế, song nắm rõ và vận dụng tốt các quy luật của kinh tế thị trường.

Nhà nghiên cứu Adrian Leftwith(4) trên cơ sở kế thừa và phát triển một số quan điểm của Chalmers Jonhson đã đưa ra 6 đặc trưng căn bản của mô hình NNKTPT:

1. Có một tầng lớp quan liêu tinh hoa gần gũi với nhà nước, giới tinh hoa trong nhà nước kiến tạo phát triển có số lượng nhỏ và những người này gần gũi với chính quyền, tạo thành hạt nhân vững chắc và đoàn kết hỗ trợ cho nhà nước.

2. Nhà nước có tính độc lập tương đối, nhà nước độc lập trước các nhóm áp lực (các giai cấp, tầng lớp, quyền lực mang tính địa phương) và đặt lợi ích quốc gia trên các lợi ích cá nhân này.

3. Nhà nước điều phối kinh tế và phát triển một số thiết chế chuyên biệt. Các thiết chế này có thực quyền và năng lực kỹ thuật trong xây dựng và áp dụng các chính sách phát triển.

4. Nhà nước kiến tạo phát triển thường được thiết lập trong bối cảnh xã hội dân sự yếu. Chính quyền mạnh, kiểm soát chặt chẽ xã hội dân sự và không phải bận tâm nhiều với các nhóm đối lập. Kinh tế phát triển sẽ làm cho xã hội dân sự dần phát triển.

5. Nhà nước kiến tạo phát triển ít chịu ảnh hưởng bởi các lợi ích tư nhân. Điều này xuất phát từ việc quyền lực và sự độc lập của nhà nước được củng cố trước khi giới tư bản trở thành một thế lực ảnh hưởng.

6. Nhà nước theo mô hình kiến tạo phát triển, các quyền dân sự sẽ bị hạn chế. Đây thường là các quốc gia phi dân chủ và có mức độ chuyên chế cao. Nhưng nhà nước lại có được tính chính danh và sự ủng hộ của người dân nhờ các lợi ích từ tăng trưởng kinh tế được phân phối tốt (trong giáo dục, chăm sóc sức khỏe và cơ sở hạ tầng…).

Mô hình nhà nước kiến tạo phát triển Đông Á

NNKTPT gắn liền với nghiên cứu của Johnson về nền kinh tế Nhật Bản sau chiến tranh thế giới thứ hai và sau này là các nghiên cứu về các nền kinh tế mới ở châu Á. Nhà nước kiến tạo phát triển đã đem lại sự thành công của nhà nước Nhật Bản, cũng như các nước NIC ở Đông Á và biến các quốc gia này thành các con hổ Đông Á, đặc biệt trong thập kỷ 1980 và 1990. Như đã được nhấn mạnh, tư duy hiện đại về nhà nước kiến tạo phát triển hình thành từ nghiên cứu kinh nghiệm của những con hổ Đông Á.

Sự “thần kỳ” của các nền kinh tế Đông Á chính là vai trò và năng lực của các thiết chế nhà nước trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế. Nhà nước kiến tạo phát triển thiết lập quyền tự chủ thông qua việc tạo ra một bộ máy quan liêu có đặc trưng là sự công bằng và triển vọng nghề nghiệp dài hạn. Những đặc điểm này làm cho các nhà nước này có nền công vụ và công chức chuyên nghiệp,  trung lập và ổn định. Giới lãnh đạo chính trị có cam kết về phát triển. Các tầng lớp chính trị như vậy tương đối thanh liêm hoặc sẽ hạn chế lợi ích cá nhân, hạn chế nạn tham nhũng. Trong một số trường hợp, vai trò của tầng lớp tinh hoa mới (giới tinh hoa nhà nước và kinh doanh) trong kiến tạo phát triển kinh tế. Ở châu Á, sự lãnh đạo chính trị có cam kết về phát triển thường được thúc đẩy bởi sự cạnh tranh khu vực, chủ nghĩa dân tộc và mong muốn được theo kịp với các nước phương Tây. Có hai yếu tố nổi bật từ thành công của các NNKTPT Đông Á là:

(1) Tầng lớp lãnh đạo, trong khi nắm giữ quyền lực tập trung, đã thể hiện một cam kết mạnh mẽ về xóa đói giảm nghèo và quan tâm đến việc này từ những giai đoạn đầu của sự phát triển. Sự quan tâm này được tích hợp vào các chính sách xã hội đưa đến sự phân phối tương đối bình đẳng, mức độ thất nghiệp thấp và tốc độ giảm nghèo nhanh.

(2) Tầng lớp lãnh đạo cũng đưa ra tiêu chí về phát triển kinh tế như là một tiêu chí cốt lõi nhất của hiệu quả lãnh đạo và là cơ sở cho tính chính đáng chính trị của cầm quyền. Đây chính là cơ sở của liên minh chính trị rộng rãi - sự liên minh trên cơ sở tăng trưởng kinh tế và lợi ích phát triển chung. Chính cơ sở này đã đảm bảo cho sự ổn định chính trị trong thời gian dài.

Sự can thiệp của nhà nước bằng chính sách vào một số lĩnh vực quan trọng là: thị trường, công nghiệp, tài chính và ngân sách, dịch vụ công và hạ tầng nhằm tăng tính cạnh tranh kinh tế ở mô hình nhà nước kiến tạo phát triển của các nước Đông Á. Theo đó, các hình thức can thiệp là chính sách và thể chế hỗ trợ và thúc đẩy kinh tế, hình thành trụ cột của nền kinh tế và xác lập phúc lợi tối thiểu. Điểm chung của các nền kinh tế này mở rộng thị trường, đồng thời duy trì nguyên tắc của thị trường và duy trì vai trò chủ đạo của kinh tế tư nhân(5). Như vậy, sự lựa chọn chính sách, đặc biệt là chính sách công nghiệp là một trong những phương cách đạt được mục tiêu chuyển đổi và phát triển kinh tế của nhà nước kiến tạo phát triển. Chính sách công nghiệp có tính chiến lược tạo ra cấu phần trung tâm của mô hình kiến tạo phát triển. Hiệu suất kinh tế cao của những nền kinh tế khu vực Đông Á phần lớn là do mức độ đầu tư rất cao, tập trung ở một số ngành công nghiệp chủ chốt thiếu vắng sự can thiệp của Chính phủ, mở rộng nhiều ngành cho cạnh tranh quốc tế ở thị trường nước ngoài. Kinh nghiệm Hàn Quốc đã được chứng minh về một nhà nước kiến tạo phát triển trong hành động. Hàn Quốc được xem như là trường hợp nguyên mẫu của kinh tế thị trường được điều chỉnh, mà trong đó tính hợp lý của thị trường bị hạn chế bởi các ưu tiên của quá trình công nghiệp hóa. Chính phủ đóng vai trò chiến lược trong việc huy động lực lượng trong nước và quốc tế và khai thác các lực lượng đó phục vụ lợi ích quốc gia.

Bên cạnh đó, nhà nước hiện đại, đa dạng hóa các nội dung chính sách, không quá tập trung vào lĩnh vực kinh tế có lẽ là một lựa chọn khôn ngoan vởi mục tiêu phát triển của nhà nước hiện đại là đa dạng và bền vững thì chính sách phát triển cũng phải đa dạng và bền vững. Sự xuất hiện của nền kinh tế tri thức, quá trình toàn cầu hóa, tự do hóa của dòng vốn đầu tư có lẽ tác động làm thay đổi chính sách phát triển của mô hình nhà nước kiến tạo phát triển. Do vậy mà, các nhà nước kiến tạo phát triển cũng cần có sự thay đổi để phù hợp hơn với những điều kiện mới của xã hội.

Cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 đã làm chệch hướng một số ý tưởng về nhà nước kiến tạo phát triển thành công ở Đông Á (Stiglitz và Yusuf, 2001). Tuy nhiên, theo Stiglitz và Yusuf đã chỉ ra: “Những người đặt niềm tin của họ vào thị trường có xu hướng làm giảm vai trò của chính phủ trong những thời kỳ phát triển diệu kỳ, nhưng họ có thể, nâng cao vai trò của chính phủ khi đối phó với cuộc khủng hoảng năm 1997-1998. Đây có thể là lời nhắc nhở rằng bất kỳ hệ thống nào sẽ phát triển các chức năng bất thường theo thời gian, điều này có thể dẫn tới khủng hoảng và sự điều chỉnh (như đã xảy ra ở các nước OECD vào những năm 1970). Thực tế, các quốc gia Đông Á đã hồi phục nhanh chóng từ cuộc khủng hoảng năm 1997, nói lên sức mạnh của các nền tảng của các nước này, củng cố cho các hệ thống và các thể chế chính trị xã hội(6).

Các quốc gia như Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore vốn được coi là tiêu biểu cho mô hình nhà nước kiến tạo phát triển. Mặc dù trong thế kỷ trước, các quốc gia này ít nhiều thể hiện phương pháp quản trị độc đoán. Chính vì vậy mà nhà nước kiến tạo phát triển ở các quốc gia này gắn liền với các chế độ chuyên quyền (Authoritarian Regimes) tạo nên mô hình thể chế chuyên quyền định hướng sự phát triển. Trong thể chế chính trị, các nhà nước chuyên quyền có thể tạo ra những điều kiện thuận lợi hơn trong việc xây dựng nhà nước kiến tạo. Sự tập trung quyền lực ở mức cao nhất được coi là rất cần thiết cho nhà nước kiến tạo phát triển để có thể huy động nhanh nhất các nguồn lực và định hướng các quyết định của thị trường, dẫn dắt nền kinh tế. Tuy nhiên, một số thể chế chuyên quyền không quan tâm tới mục tiêu phát triển (như nhà nước Hàn Quốc vào những năm 1950), trong khi các chế độ độc đoán quá mức (như trường hợp của các nhà nước châu Phi) tạo ra các điều kiện bất lợi, bởi trong điều kiện như vậy, không thể có nền công vụ có năng lực và thẩm định quyền phục vụ cho sự phát triển. Quá trình dân chủ hóa trong vài ba thập kỷ vừa qua đã góp phần chuyển đổi từ thể chế chính trị chuyên quyền sang các nền chính trị chuyển đổi và dân chủ ở nhiều quốc gia. Kinh nghiệm từ các quốc gia này đã củng cố thêm quan điểm về sự tương thích và thậm chí tương hỗ giữa dân chủ hóa và tăng trưởng kinh tế đồng thời phát triển mọi mặt xã hội.

Nhà nước kiến tạo phát triển nhấn mạnh vai trò kiến tạo phát triển thông qua việc lựa chọn chính sách công một cách duy lý và có kế hoạch, việc lựa chọn và thực hiện những chính sách phát triển này do một bộ máy chức nghiệp độc lập, chuyên nghiệp. Nhà nước kiến tạo phát triển đặc trưng là sự dấn thân của nhà nước trong việc định hướng, xây dựng kế hoạch, hoạch định chính sách phát triển kinh tế, thông qua các công cụ can thiệp hữu hiệu. Mô hình này đã được kiểm nghiệm trên thực tế, qua thành công của các nước Đông Á. Đồng thời, đây cũng là những kinh nghiệm quý mà Việt Nam có thể tham khảo trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước kiến tạo phát triển Việt Nam.

Chú thích:

1. Johnson, Chalmers (1982), “MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy 1925-1975”, Stanford University Press.

2. Đinh Tuấn Minh và Phạm Thế Anh (Chủ biên): Từ Nhà nước điều hành sang Nhà nước kiến tạo phát triển, Nxb. Tri Thức, Hà Nội. 2016, tr.16.

3. Bob Jessop, The Developmental State in an Era of Finance-Dominated Accumulation trong Yin-Wah Chu-eds, 2016, chương 3.

4. Adrian Leftwich, Bringing politics back in: Towards a model of the developmental state, The Journal of Development Studies, 31 (3), pp 400-427.

5. Li, Kui-Wai (2003), Capitalist Development And Economism In East Asia : The Rise of Hong Kong, Singapore, Taiwan, And South Korea, Routledge, pp 80.

6. V. Frits and A. Rocha menocal, (Re) buiding Developmental States: From Theory to Practice, Working Paper 279, Overseas Development Institute, London, Semtember 2006, pp 8-10.

Lê Thị Thu Mai - Tiến sĩ, Viện Chính trị học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh